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新型城鎮化背景下城市外來人口的社會融合

來源:中國智庫網 | 作者:寧越敏 | 時間:2020-01-10 | 責編:申罡

作者: 寧越敏,華東師范大學中國現代城市研究中心;楊傳開,上海社會科學院城市與人口發展研究所


改革開放以來,中國經濟快速增長,促進農村人口大規模向城鎮流動和集聚,加快了中國城鎮化的進程。然而,受戶籍制度的影響,很多進城農民未能與城市居民享受同等待遇,形成了“半城鎮化”現象。為了逐步解決半城鎮化的問題,《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》提出到2020年實現戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率之間的差距要縮小2個百分點。這是因為,促進城市外來人口的社會融合,不僅有助于提升城鎮化質量,更有助于促進社會和諧發展,是中國全面建設小康社會面臨的重大現實問題。同時,社會融合問題也一直是學術界關注的焦點。本文從政府、企業和個人三個行為主體出發,分析中國外來人口社會融合面臨的主要問題并揭示形成原因,進而提出促進外來人口社會融合的對策建議。


中國城鎮化的三元行為主體


寧越敏認為政府、企業和個人(主體是農業轉移人口)是三個參與城鎮化進程,可以自主做出決策的行為主體,并就此展開對中國城鎮化動力機制的分析。在此基礎上,本文進一步對三個行為主體與城市外來人口的社會融合問題進行分析,如圖1所示。


(圖略)


(1)政府與城鎮化


由于不同層次政府的決策和施政能力有所區別,本文主要從中央和地方兩個層次分析。首先,中央政府對城鎮化進程起著統攬全局的作用。①中央政府根據形勢的變化制定相應的城鎮化政策;②通過財政分權,激發地方城市發展活力。其次,地方政府是城鎮化的實踐者:①以開發區、土地批租為空間手段,通過招商引資拉動經濟增長;②投資基礎設施與服務設施的建設,形成巨大的勞動力市場,吸引農村勞動力向城市轉移。但是,由于行政邊界壁壘的存在,分權化導致地方政府更多關注自身行政區內的經濟發展和社會福祉。由于戶籍制度的存在,被城市公共服務排斥在外,形成新的城鄉二元結構。


(2)企業與城鎮化


伴隨全球化的發展,由于中國勞動力價格優勢及潛在的巨大市場,大量跨國資本進入中國。同時,改制后的國企和民營企業也獲得了前所未有的發展機遇。多種所有制經濟的發展推動著中國城鎮化的快速發展。由于勞動密集型制造業的快速發展,大批農業轉移人口進入城鎮。因此,國際資本和農業轉移人口的雙向流動推動了中國城鎮化的進程。但是,大量企業存在不支付或少交農民工的社會保險,使農民工社保不足額繳納的情況大量存在。例如,一些企業按照戶籍壁壘,對務工人員的社保繳納情況進行“三六九等”的劃分,對不同戶籍的職工區別對待。再加上企業拖欠農民工資現象的發生,加劇了外來人口向城市的融合難度。


(3)個人與城鎮化


人力資本、年齡、性別等是影響農業轉移人口社會融合的主要因素。第一代農民工受教育年限有限,且與農村聯系密切,在城市難以維持生計時便會返鄉。第二代(新生代)農民工年齡輕,文化程度高,他們較第一代外來人口更愿意融入城市。同時,由于新生代農民工多是出生以后就上學、上學結束就進城打工,或由第一代農民工撫養,受城市生活方式影響更大,多數人不愿意返鄉就業。因此,與第一代農民工相比,新生代農民工面臨著更為嚴峻的社會融入問題。在上述三個城鎮化行為主體中,農民工處于最弱勢的地位。尤其對新生代農民工而言,由于既不愿返回農村又難以融入城市,形成“雙重脫嵌”。


研究發現


我們利用第五次、六次人口普查數據,發現人口規模較大的都市區是人口的核心集聚地,中國已出現了大都市區化的發展趨勢。由于大城市可以提供各種就業機會,成為農民工進城的優先選擇。但是,在大城市的社會融入問題更加明顯。


首先,大城市嚴格的戶籍制度使農業轉移人口面臨社保缺位、上學難等問題。在住房方面,他們也被排除在遷入地的保障性住房計劃外。其次,外來人口的職業聲望較差,多從事低技能行業,與雇主或單位多沒有簽訂勞動合同,工資收入相對較低,且面臨著工資被拖欠的風險。第三,在身份認同方面,多數農民工將自己定位為農民或復雜的邊緣人。從另一方面來看,一些超大城市開始實施嚴格的人口控制政策也給農業轉移人口的融合帶來了難題。尤其是北京和上海,近年來通過整頓集貿市場、違章建筑等手段,迫使一批低收入農民工遷出,進一步增加了外來人口在大城市的社會融合難度。但這種控制人口的手段引發不少爭議,認為對外來人口的社會融合起到了反向作用。


結論與討論


本文從宏觀的視角,結合中國城鎮化的動力機制與發展特點分析外來人口的社會融合問題。政府、企業和個人是城鎮化發展的三個重要行為主體,三者對中國城鎮化發展產生重要影響,而三者之間的交互影響,也形成外來人口的社會融合問題。本文認為以市民化為目標推進外來人口的社會融合,同樣需要三個行為主體合力,共同承擔市民化的成本。要采取多途徑促進外來人口的社會融合,為提出以下建議:


(1)推進戶籍制度改革,建設包容性城市。要按照中央要求,要加快進城農業轉移人口,包括其家屬在內的市民化。同時,開放接納外來人口遷入體系,從思想、文化、政治上幫助其切實融入城市生活。


(2)三個行為主體共同承擔市民化成本。中央政府要建立符合中國國情的基本社保體系,使基本公共服務逐步覆蓋全體民眾;地方政府則加大城市基礎設施、以及教育、保障房等公共服務設施的建設;企業應為所聘員工提供必要的勞動條件、勞動保護、福利報酬,并依法為其繳納社會保險;個人則負責支付落戶城鎮后的日常費用。


(3)充分發揮市場的調節作用,進行體制機制創新。要多渠道籌措城市建設資金,上級政府財政應對吸納農業轉移人口較多的地區予以適當的支持。同時,加快農村土地使用制度的改革,同時研究農村人口退出農村權益后的補償機制,提升其支付市民化成本的能力。最后,對經營有困難的企業,可試行彈性的社保繳金標準。


最后,作者認為上述這些策略的實施不是單一城市能夠完成的,需要中央政府和地方政府的共同努力,也需要政策、制度、體制機制等方面的響應,更重要的是需要時間的循序漸進和城市社會的“洗禮”。


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