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超級臺風襲擊背后,暴露了日本在公共基礎建設上的一個大企圖

來源:瞭望智庫 | 作者:謝芳 | 時間:2019-10-19 | 責編:劉穎

今年十九號臺風“海貝思”于10月12、13日縱貫日本關東地區,其所帶來的特大暴雨、河水泛濫、山洪暴發和龍卷風,令這個島國又一次經歷了重大自然災害的洗劫。

超級臺風襲擊背后,暴露了日本在公共基礎建設上的一個大企圖


(圖為“海貝思”肆虐日本 圖源:國際在線)

“海貝思”與近年來發生的地震、海嘯、風災、雨災、暴風雪及火山爆發等一起,將日本各地公共基礎設施狀況置于放大鏡下,暴露出諸多問題。

當然,日本近年來也加大了公共基礎設施整修、重建力度,其成效也很顯著,留下諸多啟示。

1 日本公共基礎設施面臨老化后的考驗

日本是自然災害多發國家,公共基礎設施的第一個目的是為了防災,保護人民生命和財產。日本的大型基礎設施大部分興建于經濟高速增長時期,目前逐漸老化,進入維護期,總體上正面臨四個考驗。

一是重大自然災害頻頻發生。

如近年特大雨災的發生越來越頻繁,降雨量超過每小時50毫米的次數越來越多,降雨呈現局部地區集中化、極端化趨勢。1976-1985年的十年間平均發生174次,而2006-2015年的十年間平均發生230次,后者為前者的約1.3倍。人們記憶猶新的2018年夏季西日本極端暴雨災害,死亡二百多人,農林水產業經濟損失額至少達481億日元(折合人民幣約31.3億元)。

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(2018年7月22日,中國駐日本大阪總領事李天然「右四」看望日本岡山縣暴雨災區僑胞。圖源:新華網|中國駐大阪總領館)

這次的“海貝思”同樣造成日本20多個都府縣大面積降雨和洪水泛濫。

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二是基礎設施加速老朽化。

建設于經濟高速增長時期的基礎設施,如公路橋梁、河川、下水道、港灣等,都面臨年久失修問題,維護這些設施將帶來相當大的財政壓力。

橋梁等基礎設施設計壽命一般為50年。年中以來屢遭地震、雨災、臺風災害的大阪府,從2016到2025年的十年間,預計有約四成基礎設施的年限會超過50年。據測算,未來20年,有50年以上歷史的基礎設施占比將加速增加。

據國土交通省統計,有約30萬座公路橋、250個隧道、1000個由國家管理的河川設施、1.5萬公里下水管道和100個港灣岸壁,都不清楚其建設年份。

三是地方人口減少、缺乏活力,公共基礎設施維護管理乏人。

目前,日本地方人口低密度化與人口向城市移動的兩大趨勢同時出現。據統計,從全國每平方公里居住人口看,若以2010年的數據為基準,那么到2050年,無人居住地區將達到2010年的19%,人口減少50%以上的占44%,人口出現減少但未到50%的占35%,人口增長的地方僅占2%,且主要分布在大城市圈。

從市區町村人口規模看,人口越少的地方人口減少率越高。現在人口不到1萬人的市區町村大約將減少一半。

在這些無人區及人口密度稀薄的地區,當地的基礎設施該怎么辦?如果仍按現在的做法則成本太高,所以必須集約化處理。

四是公共基礎設施老朽化的日本城市國際競爭力出現下降。

據日本森紀念財團“世界都市綜合排名”,2008年,世界都市前30名中,前4位為紐約、倫敦、巴黎、東京。新加坡、首爾、香港、上海、北京分居11、13、17、25、28位。到2016年,東京位次前移一位,前4位為倫敦、紐約、東京、巴黎。而新加坡、首爾、香港、上海、北京位次則大幅上升,分居5、6、7、12、17位。2016年日本的大阪和福岡分別居22和36位。

另據經濟產業省2016年外資企業動向調查,外資企業在亞太地區總部的分布,日本為89家,中國為263家,中國香港202家,中國臺灣40家,韓國30家,印度38家,新加坡365家,澳大利亞70家,亞太地區其他國家(地區)98家。

未來國家間的經濟競爭在很大程度上體現為城市間的競爭。具有優良的城市政策和投資、居住、創新、創業環境的城市將成為贏者,而城市公共基礎設施的優劣,直接決定了城市的興亡盛衰。

2 “海貝思”來了,幸好整修及時!

在十九號臺風“海貝思”到來之前,日本氣象界和媒體對這次大型超強臺風進行過各種分析和預測,也不乏“地球史上最大的一次臺風”“預測東京死者8000人”等聳人聽聞的說法。

超級臺風襲擊背后,暴露了日本在公共基礎建設上的一個大企圖


(“海貝思”肆虐日本,有新干線車輛被淹。圖源:央視新聞)

但臺風過后人們發現,“海貝思”雖堪稱“特大”,也的確給日本造成了較大的生命、財產損失,但損失程度遠比人們預先想像的要低。究其原因,除了人們吸取了去年西日本暴雨時的諸多經驗教訓外,還得益于十多年來日本加緊進行的基礎設施整修。

根據公共基礎設施逐漸進入老化、維修期的情況,從2003年起,日本每隔五年制定一次基礎設施整修規劃。到目前已完成三次,正在執行的是第四次基礎設施整修重點規劃(2015-2020年度)。

2003年以前,日本基礎設施建設呈“各自為戰”特點。即依據道路、交通安全設施、機場、港灣、城市公園、下水道、治水、傾斜地和海岸等九個領域,分別制訂建設、整修計劃,設定每個領域的項目量。

這種各自為戰的基礎設施整修模式招致了一系列問題。如預算分配僵化,計劃縱向分裂,缺乏聯系,有的甚至淪為獲得預算的手段,既缺乏效率,又浪費預算,招致社會輿論的廣泛批評。人們認為公共項目整修未實現重點化、效率化,呼吁公共項目應傾聽地方自治體和國民的聲音。

鑒于此,第四次基礎設施整修重點規劃突出了幾個與以往不同的特點:明確了2020年前基礎設施整修的基本方向,即為應對日本公共基礎設施面臨的四大課題——脆弱的國土(巨大地震迫在眉睫、氣象災害越發嚴重),基礎設施加速老化,人口減少導致地方凋敝,國際競爭激化;不再單列項目預算,而是明確各領域的績效;將全國分為十個區域,明確時間軸,制定了充分發揮存量基礎設施作用的計劃;每兩年掌握、公布績效達成情況。

在此基礎上,第四次基礎設施整修重點規劃確定了四個重點目標。

一是對基礎設施實施戰略性維護管理和更新。

建立基礎設施的維護循環,實現成本縮減和平均化。維護循環方面,即以個別設施計劃為核心,構建檢查,診斷、修繕和更新,記錄、活用信息等維護循環。扎實進行日常檢查和法定檢查,根據設施的健全程度、利用狀況和重要程度等,制定必要的修繕和更新計劃,并依據計劃實施修繕和更新。在此過程中,通過檢查、診斷修繕和更新等措施來依次收集信息,實現信息一元化、集約化管理,并靈活運用積累的信息。在成本縮減、平均化方面,以往多為設施壞了再維修的事后維護型,維護成本較高。通過引入新技術和預防性維護,可以實現成本的平均化,成本低于事后維護型。

二是根據災害發生規律和地方脆弱程度,采取相應措施降低災害風險。

防范和降低迫在眉睫的巨大地震、海嘯和大規模火山噴發帶來的風險,重點應對南海大地震、首都直下型大地震等。

推進公共土木設施抗震化,實現緊急運輸道路上的橋梁、主要鐵路等抗震率,從2013年的75%上升到2020年的81%。改善密集街區,基本拆除約4547公頃在地震時可能陷入嚴重威脅的密集街區。推進電線桿地下化,由2014年的16%提升到2020年的20%。確保陸海空網絡的可替代性和多重性。

從硬件和軟件設施兩方面推進應對大規模火山噴發。推進建設海岸堤防、實現水門等自動化和遠程操控等,在南海板塊大地震和首都直下型地震的巨大地震可能發生的地區,將河川堤防建設率從2014年的約37%提升至2020年的約75%,將海岸堤防從2014年的約39%提升至2020年的約69%,水閘等從2014年的約32%提升至約77%。到2020年,實現所有市町村制定、公布應對海嘯的防災手冊,并開展有助于提升居民防災意識的訓練。

降低日益嚴重的氣象災害帶來的風險。在人口財產密集地區推進水患對策(建設河川堤壩),推進建設堤壩等應對頻降暴雨等。

推進地下街道浸水對策,通過修訂《水防法》強化防止浸水對策。2020年,實現900個地下街道采取應對大規模洪水防災措施。結合明示危險區域、確立警戒避難體制等制度性措施,公開泥沙災害警戒區域等基礎調查數據的制定區域數量從2014年的約42萬個區域,增加至2019年的約65萬個區域。通過修訂《下水道法》,攜手民營團體來強化浸水對策。

強化危機管理,充實緊急災害對策派遣隊,促進引入救援時間表(救援人士以時間序列整理的防災行動手則),制定事業繼續計劃(Business Continuity Plan,指確保發生災害時重要業務不中斷,即使中斷也能在目標時間內重啟重要功能,以防止業務中斷導致客戶流向競爭對手、市場份額下降等)。

實施緊急災害對策派遣隊聯合訓練的都道府縣從2014年的148個增加至2020年的730個。制定救援時間表的市區町村從2014年的148個增加至2020年的730個。制定事業繼續計劃的國際戰略港灣、國際據點港灣和重點港灣的占比從2014年的36%提升至2018年的100%。

確保陸海空交通安全,抑制道路、鐵路、海上和航空交通事故。通過改善信號燈等來抑制事故,包括實現信號燈LED燈化、推進信號燈多顯示化等。

三是形成可持續發展的地域社會應對人口減少和老齡化。

實現城鎮集約化,完善周邊交通網絡,提升地方生活服務水平。到2020年,制定集約化計劃的市町村數量達到150個;地方都市圈居住于交通方便區域的人口比例從2014年的38.6%增加至2020年的41.6%;都道府縣建設可持續性污水處理系統計劃制定率從2014年的約2%達到2020年的100%;都市道路速達率從2013年的49%提升至2020年的約55%;擁有老年人設施、殘障者設施、育兒設施等的規模在100戶以上的公租房社區比例,從2013年的19%提高至2020年的25%。

推進無障礙化和設計通用化,實現老年人、殘障人士和育兒家庭等能夠安心生活和出行的環境。重點實現平均游客數在日均3000人以上的旅游設施、較多老年人及殘障人步行移動的特定道路無障礙化。力爭將公共設施等無障礙化率從2013年的83%提升至2020年的100%。

四是引導民間投資,強化基礎設施支持經濟發展。

強化大城市圈的國際競爭力,形成以世界為伍的城市環境,強化國際機場和港口的功能。建設強化大城市國際競爭力的基礎,建設和改善商務、生活環境。東京通過建設環狀2號線、放寬容積率等吸引了包括虎門大廈在內的多個民間城市開發項目。通過建設三大都市圈環狀道路等強化高效物流網絡。全線開通首都高速中央環狀線,中央環狀線內側交通量將減少約5%,堵車減少約50%。強化國際據點機場的功能。強化國際集裝箱戰略港口的功能。在京濱港、阪神港建設大水深集裝箱港口來應對集裝箱船大型化,推進“集裝”和競爭力強化。

推進地方圈城鄉建設,吸引產業、旅游投資。重點加強有助于實現包括企業遷往地方在內的民間投資的交通網絡建設。按計劃扎實推進新干線建設。加強地方據點機場等的功能。形成海上運輸網支撐地方經濟。改善郵輪停靠環境,支持地方圈旅游業。

對外出口基礎設施系統。通過官民合作模式,推進交通和城市開發相關基礎設施系統進軍海外,力爭2020年使日本企業的海外基礎設施訂單總額從2010年的1萬億日元提高至2萬億日元。

3 官民合作下的存量效益最大化戰略

日本在進行大規模基礎設施整修時強化了官民合作(PPP「Public-Private Partnership,意為政府和社會資本合作」和PFI「Private Finance Initiative,意為私人融資活動」)。

為達到政府整體目標,國土交通省在機場、下水道和會展等領域推進特許權經營模式,并通過對現行PPP和PFI項目實施補貼、設置地方平臺等方式,援助地方政府。2017年6月9日,民間資金等活用項目推進會議通過“PPP和PFI推進行動計劃”(2017年修訂版)。該計劃(2013年至2022年)的項目規模目標為21萬億日元。

日本在這一輪大規模基礎設施整修時,確立了一個很重要的原則,即實現基礎設施存量效益最大化戰略。

基礎設施建設效益分為流量效益和存量效益兩種。流量效益指通過公共投資項目本身派生創造出生產、就業和消費等經濟活動,進而在短期內擴大整體經濟。存量效益指建成基礎設施后帶來持續性的中長期效益。存量效益可以分為三類:一是提升對地震、海嘯和洪水等自然災害的安全性;二是提升生活水準,包括改善衛生狀態,提升生活舒適性等,進而提升生活品質;三是通過縮短移動時間、降低運輸費等提升經濟活動的生產性。

存量效益最大化戰略的內容包括實現從“效益被動產生”到“主動創造效益”的理念轉變,貫徹“智慧型投資、智慧型利用”理念,實現基礎設施存量效益“可視化”,確立反饋循環機制等。

貫徹“智慧型投資、智慧型利用”理念方面,“智慧型投資”包括引導民間投資,根據企業的經營活動調整施工進程;多個項目一體化施工;硬件設施和配套制度整體規劃,比如道路項目周邊區域建設特區;小投資帶來大效益,追加投資提高現有設施的功能;利用新技術等。“智慧型利用”包括提高設施的利用效率,根據需求不斷調整運營模式;活用設施運營數據;推進設施功能多元化、專業化,利用PPP和PFI模式實現設施高附加值化,靈活運用資源;利用大數據實現設施利用狀況的可視化和分析。

為給“智慧型投資”和“智慧型利用”創造條件,政府將采取一系列措施,包括采取公開項目計劃、完工預期等信息,通過計劃的可視化,簡潔實時提供信息;建立地區合作機制,推進官民一體化;推進行政手續簡潔化,實現審查手續迅速化和一站式服務。

為實現基礎設施存量效益的“可視化”,要詳細掌握效益情況,充實事后評價機制,盡可能掌握能夠提高效益的創意以及總結教訓;盡可能客觀、定量地掌握在事后評價中發現多樣化存量效益;利用大數據和調查問卷等手段了解信息。使用誰都能夠理解的說明方式,根據不同的對象采用不同的說明方式。運用經濟分析手法,實現效益可視化。

(注:本文采寫曾得到日本國土交通省綜合政策局企劃專門官三善由幸、大臣官方會計課課長助理小林茂樹、國土政策局廣域地方政策課課長助理大野佳哉等人支持,謹表感謝。)

 

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