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海南自由貿易港的重大使命

來源:中國經濟時報 | 作者:遲福林 | 時間:2019-10-17 | 責編:申罡

面對世界百年未有之大變局,加快探索建設海南自由貿易港進程,就是要充分借鑒學習國際自由貿易港的成功經驗、適應國際經貿規則的變革趨勢,建立對標世界最高水平開放形態的經濟體系。


智庫觀點 遲福林


習近平總書記在海南建省辦經濟特區30周年大會上發表重要講話以后,幾次在重要國際場合提出“加快探索建設海南自由貿易港進程”。為什么強調要“加快”?筆者的理解是,面對世界百年未有之大變局,加快探索建設海南自由貿易港進程,就是要充分借鑒學習國際自由貿易港的成功經驗、適應國際經貿規則的變革趨勢,建立對標世界最高水平開放形態的經濟體系。由此,使海南在實行世界最高水平開放政策、推動經濟全球化中承擔重大使命。


戰略定位:把海南打造成為我國面向太平洋和印度洋的重要對外開放門戶


把海南打造成為我國面向太平洋和印度洋的重要對外開放門戶,這是中央明確賦予海南自由貿易港的戰略定位。這個戰略定位,既要求海南以開放為先,以制度創新為核心,打造最高水平開放形態;也要求上上下下、方方面面把認識與行動統一到這個戰略定位上來,解放思想、抓住機遇、形成合力。


1.落實“戰略定位”重在推進南海經貿合作進程


南海地處兩大洋和兩大陸的交匯地帶,是太平洋通往印度洋的海上走廊,是多條國際海運線和航空運輸線必經之地,是連接亞太地區與世界的最主要的海上運輸通道之一,海南是我國面向南海中最大的島嶼。落實中央關于海南自由貿易港的“戰略定位”,服務于我國高水平開放的大局,重中之重是海南要在南海經貿合作中扮演重要的戰略角色。


2.落實“戰略定位”,關鍵是盡快把海南建成南海經貿合作的重要平臺


一是加快推進南海區域互聯互通進程。以海上基礎設施互聯互通為依托,加強海南與區域內國家和地區在港口、國際中轉、海運航線、物流配送、郵輪客運等方面的密切合作;積極融入國際陸海貿易新通道,成為連接“一帶”和“一路”的重要樞紐。二是加快建設南海區域人文交流平臺。例如,構建南海區域高端交流對話平臺,充分發揮博鰲亞洲論壇的帶動力、影響力。


3.落實“戰略定位”的重大舉措是把海南建成泛南海經貿合作的先導區


海南有條件在推進“泛南海旅游經濟合作圈”的形成中發揮特殊作用。例如,加快開通海南到東南亞國家和21世紀海上絲綢之路沿線國家和地區的郵輪旅游航線,加快三亞郵輪母港建設;建立泛南海島嶼經濟合作體,推動海南島與泛南海國家、地區等旅游經濟合作體建設;把洋浦打造成為南海油氣資源勘探、開發、加工、儲備、交易為主要業務的自由工業港區;加快三沙前沿基地建設等。


產業定位:以服務貿易為主導


在服務貿易與服務業市場開放直接融合的背景下,海南自由貿易港要形成以服務貿易為主導的獨特優勢和突出特色,重點、難點、焦點大都集中在服務業市場開放的廣度和深度。


1.加快服務業市場開放


一是以旅游文化產業開放提升海南旅游文化國際競爭力。2018年,海南文化產業增加值占GDP比重僅為3.30%。提高海南旅游文化的競爭力,關鍵在于加快推進文化、旅游、體育、娛樂等服務業市場全面開放。二是以擴大金融市場開放加快形成以外資、社會資本為主體的金融體系,放寬外資金融機構的業務范圍,允許支持內外資金融機構在海南開展離岸業務,由此明顯改善海南的投融資環境。三是以擴大電信、互聯網等特定服務業市場開放為重點推動新興服務業發展。


2.關鍵取決于服務業項下的自由貿易進程


從服務業項下的自由貿易走向全島全面開放,是海南從自由貿易試驗區向自由貿易港過渡的重要行動,是加快形成以服務貿易為主導產業保障的重大舉措,海南有條件在這方面先行先試。例如,與香港聯手共建具有世界影響力的國際旅游消費中心;盡快將博鰲樂城國際醫療旅游先行區部分政策的實施范圍擴大到全島,并進一步拓展政策深度;加快推動教育市場開放進程,將海南打造成為“教育開放島”。


制度創新:賦予海南自由貿易港更大改革自主權


海南建省辦經濟特區30多年的實踐一再說明,優惠政策固然十分重要,但如果沒有制度創新,這些政策實施效果也會大打折扣。只有在制度創新的前提下才能激發政策效果,為政策落地提供根本保障。


1.海關制度創新


海南自由貿易港要打造世界最高水平開放形態,一是要對標國際知名自由貿易港,創新海關監管制度;二是要適應經濟全球化大趨勢,尤其是“零關稅、零壁壘、零補貼”的國際經貿變革趨勢。建議海南海關制度創新分兩步走。


第一步是建立特殊海關監管制度。一是在海南設立國家海關特殊監管區。這個特殊監管區,雖然不是一個完整的單獨關稅區的概念,但又執行國家賦予類似于香港、澳門“單獨關稅區”的海關監管職能,由此保障海南自由貿易港的開放政策得以全面貫徹實施,并有效防范各類風險。此外,以服務貿易為主導的海南自由貿易港,難以嚴格劃定“境內關外”的物理邊界,但必須有清晰的“境內關外”制度邊界,通過制度安排實行“分線管理、分類監管”。二是以實現“雙自由、雙便利”為目標。海南自由貿易港以服務貿易為主導,需要以強大的內地市場作為依托。“二線高效管住”并不是管死,而是要加快推進“放管服”改革,實現高效監管、物暢其流、人便于行。為此建議,海南海關特殊監管體制的設計要在有效防范風險的前提下,既面向國際市場又服務國內近14億人的內需大市場;既保證海南與境外市場在各要素流動上的自由和便利,也保證海南與內地市場在各要素流動上的自由和便利。三是探索實行“分線管理、分類監管”的新模式。創新自由貿易港“一線放開,二線管住”的傳統監管模式,需要在“境內關外”的基礎上界定好人員、貨物、服務和資金的“進出境、進出島、進境出島、進島出境”四個流向各自的海關監管狀態,按此實行分類監管。根據四個流向分別實行進出境都放開、進出島都要管、進境出島和進島出境實行管住與放開相結合的監管方式。


第二步是爭取設立海南單獨關稅區。服務于高水平開放以及國家對海南自由貿易港的戰略定位,適應經濟全球化大趨勢,海南特殊海關體制的設計,不是簡單的“一線放開,二線管住”,而是要適時建立單獨關稅區。一是在海關法授權的領域內實施法定的海關監管權;二是授權處理相關經貿事務,享有對域內經濟法人、個人的經濟行為的管轄權;三是賦予海南在處理對外經貿關系上的自主權。


2.財稅制度創新


對標國際自由貿易港,重要的是對標先進的、優惠的稅收制度。海南自由貿易港起點低,財稅制度如何設計有著重大的影響作用。建議分兩步推進財稅制度創新。第一步:實行低稅率。對標國際自由貿易港,海南的稅率要低。此外,考慮最初幾年海南財政的狀況,建議中央財政給予海南一定的財政補貼,支持海南自由貿易港起步階段的基礎設施建設等。第二步:建立相對獨立的財稅制度。如果在財政和稅收上沒有相對獨立的制度安排,將難以適應自由貿易港建設的需求。建議在國家的嚴格監管下,實行相對獨立的財稅體制。例如,明確將地方稅收的稅種開征、停征權和稅收減免權、稅率調整權下放給海南;通過賦予海南更大的稅收自主權,支持海南加快自由貿易港建設。


3.金融制度創新


建立與市場主體投融資需求相適應的金融體制,在促進境外資金、社會資金自由流動的同時,有效防范金融風險。考慮海南的金融制度絕不能僅僅從海南條件出發,而應更多地從金融開放的制度性安排上考慮。例如,海南有可能成為我國數字貨幣的重要試驗基地。如果區塊鏈技術能夠實現突破,海南有可能成為我國數字貨幣的重要試驗基地,既可以嚴格監管,又能充分放開,金融制度創新就會取得重大突破。


關鍵所在:實行特殊的行政體制安排


從實踐看,在海南打造最高水平開放形態,需要建立與之相適應的行政架構,需要行政體制的重大改革。建議在中央統一領導下,把海南全島劃定為全新意義的“特別經濟區”,建立與高度開放型經濟形態相適應的高效率的、特殊的行政體制。


1.賦予海南經濟社會行政管理權


經中央授權,建立適應海南自由貿易港建設發展需求的高效率行政管理體制;賦予海南較大的經濟自主權、行政管理權、社會治理權等。這樣,既有利于協調海南與中央各部委的關系,更好地利用國內資源,也有利于提升海南行政運行效率。


2.授權海南按照境內關外的原則處理與境外的經貿關系


建議在條件成熟時,中央授權海南在投資、貿易、金融、航運、通信、旅游、文化、體育、醫療等領域以“中國海南”的名義,同相關國家、地區保持和發展經貿關系,由此全面對接國際市場。


3.積極探索與行政體制改革相適應的司法體制改革


以改革實現與國際慣例接軌的司法體制和統一高效的行政體制相融合,推動海南形成法治化、國際化、便利化的營商環境和公平統一高效的市場環境。


4.為海南自由貿易港實施特殊行政體制提供法律保障


建議在《海南自由貿易港法》中明確在海南實行特殊的行政體制。在《海南自由貿易港法》尚未頒布前,為使海南自由貿易港建設盡快取得重要突破,建議由國務院授權海南采取特殊的行政體制安排。


習近平總書記要求海南“要站在更高起點謀劃和推進改革,下大氣力破除體制機制弊端,不斷解放和發展社會生產力”。加快探索建設海南自由貿易港進程,要盡快形成高度開放、公平競爭的市場環境;要盡快在產業項下的自由貿易方面取得實質性突破;要盡快在制度創新方面有重要突破;要盡快形成良好的社會環境、工作環境。


[作者系中國(海南)改革發展研究院院長]


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